Weblogbericht | 30-08-2023 | College voor de Rechten van de Mens

Achtergrond

Instellingen zoals goede doelen, universiteiten en kerkelijke instellingen krijgen in Nederland belastingvoordeel als zij erkend worden als Algemeen Nut Beogende Instelling (ANBI-instelling). Aan deze status zijn wel voorwaarden verbonden. Zo moeten de activiteiten van de instelling vrijwel volledig (90%) het algemeen belang dienen en geen winstoogmerk hebben.

Ook moet de instelling voldoen aan de integriteits- en transparantie eisen. Dat betekent dat ze inzicht moeten geven in de financiële administratie (de publicatieplicht). In Nederland is het wettelijk geregeld dat religieuze, levensbeschouwelijke of spirituele instellingen een ANBI-status kunnen krijgen. 

De As-Soennah moskee had sinds 2008 een ANBI-status. Deze werd in 2018 met terugwerkende kracht door de Belastingdienst ingetrokken. Dat deed de Belastingdienst omdat ze na een onderzoek in 2016 naar de financiële administratie van de moskee twijfels had over de juistheid ervan. Tijdens een tweede onderzoek werden de doelstellingen en feitelijke activiteiten van de moskee nagetrokken om te bepalen of de moskee voldeed aan de voorwaarden voor de ANBI-status.

As-Soennah ging tegen het besluit in beroep bij de bestuursrechter. De moskee vond dat de Belastingdienst het onderzoek alleen maar in had gesteld vanwege haar islamitische achtergrond en dat zij op basis daarvan gediscrimineerd zou zijn. De rechter moest in deze zaak oordelen of de Belastingdienst mogelijk misbruik heeft gemaakt van haar controlebevoegdheden door op basis van de islamitische achtergrond onderzoeken naar de moskee in te stellen. En ook of het vervolgens intrekken van de ANBI-status van de As-Soennah moskee wel op goede gronden berustte.  

De uitspraak

Volgens de rechtbank mag de Belastingdienst in principe op basis van verschillende soorten informatie en signalen besluiten om een onderzoek in te stellen. De rechtbank volgt hierbij een uitspraak van de Hoge Raad uit 2021. In die zaak sprak de Raad zich uit over het gebruik van selectie- en risicoprofielen bij de Belastingdienst. Als daarbij persoonsgegevens en kenmerken worden meegewogen die op gespannen voet staan met het discriminatieverbod, kan de rechtmatigheid van daarop gebaseerde besluiten worden aangetast.

In Nederland is discriminatie op grond van bijvoorbeeld afkomst, godsdienst en geslacht verboden. Dat staat onder andere in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) en verschillende mensenrechtenverdragen. De overheid moet zich houden aan deze wetten en mag geen verboden onderscheid maken tussen burgers op basis van bepaalde kenmerken of gronden zoals godsdienst, geslacht of nationaliteit.

Als de Belastingdienst bij het besluit om te controleren informatie meeweegt dat leidt tot bijvoorbeeld een schending van het verbod op discriminatie naar afkomst, geaardheid of geloofsovertuiging, is het volgens de Hoge Raad niet uitgesloten dat de rechter concludeert dat “de controle heeft plaatsgevonden op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik van hetgeen bij die controle aan het licht is gekomen onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.”  

De As-Soennah moskee en haar advocaten onderbouwden hun standpunt dat de Belastingdienst discrimineerde op grond van godsdienst onder andere met verslagen en een memo van het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Hieruit blijkt onder andere dat het CAF-team zich richtte op mogelijke fraude bij de aftrek van giften bij de inkomstenbelasting. Op basis van een of enkele lopende zaken bij de FIOD, de opsporingsdienst van fiscale en financiële criminaliteit van de Belastingdienst, leek het CAF-team te concluderen dat dit soort fraude “…uitsluitend speelt bij de islamitische gemeenschap.”

Ook overlegde de advocaten van de moskee een rapport van PricewaterhouseCoopers (PwC) naar de wijze van risicosignalering die de Belastingdienst toepaste op binnenkomende belastingaangiften in de jaren 2014-2019. Uit dit rapport blijkt dat in interne instructies over de controle van aftrekbare giften Belastingdienstmedewerkers in 2016 werden geadviseerd om alle giften met in het tekstveld ‘moskee(ën)’ en giften aan ‘kerkelijke instellingen alleen met hoofdletters ingevuld door allochtonen’ aan te merken als frauderisico. Ook werd in handleidingen geadviseerd een ‘query’ (zoekopdracht) op nationaliteitscodes te gebruiken om ‘zicht te krijgen op de nationaliteit van de particulier’ omdat dit ‘zeker bij giften een belangrijk gegeven is’.  

De Rechtbank Den Haag vond dit voldoende onderbouwing van een vermoeden van discriminatie en vroeg de Belastingdienst uitleg te geven over hun werkwijzen. De Belastingdienst verklaarde tijdens de zitting dat er bij het team dat toeziet op het controleren van ANBI-instelling beperkte capaciteit is om alle signalen te onderzoeken, waardoor er noodzakelijkerwijs een selectie plaatsvindt.

De rechtbank oordeelt dat de Belastingdienst onvoldoende informatie heeft aangedragen en niet inzichtelijk heeft gemaakt wie die selectie doet en welke selectiecriteria worden gebruikt. Hierdoor kon er door de rechtbank niet worden uitgesloten dat de islamitische achtergrond van de instelling reden is geweest het boekenonderzoek in te stellen.

Ook kon de rechtbank hierdoor niet uitsluiten dat er bij de selectie gebruik is gemaakt van een criterium (zoals godsdienst of nationaliteit) dat leidt tot schending van het discriminatieverbod. Het vermoeden van discriminatie blijft hierdoor bestaan, en is niet weerlegd door de Belastingdienst.  

Zorgwekkende overeenkomsten met Toeslagenaffaire

Uit deze rechterlijke uitspraak komt een zorgwekkend beeld naar voren van de wijze van risicoclassificering en mogelijk toegepaste selectiecriteria van de Belastingdienst en met name van het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Het CAF-team is in 2013 opgezet binnen het Managementteam Fraude van de Belastingdienst met de opdracht om fraude te verstoren en te stoppen door middel van het identificeren van en toezicht houden op mogelijke ‘facilitators’ of tussenpersonen.

Uit de verschillende onderzoeken naar de zogenoemde Toeslagenaffaire is eerder gebleken dat de fraudesignalering van het CAF-team een rol speelde in de nietsontziende fraudeaanpak waarbij tienduizenden ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen ten onrechte door de Belastingdienst/Toeslagen als fraudeur werden bestempeld. Hierbij konden bijvoorbeeld bewijsstukken over een langere periode worden opgevraagd. Als de ouders die niet of onvoldoende konden leveren kon de toeslag worden stopgezet en teruggevorderd.

Deze werkwijze heeft geleid tot ‘ongekend onrecht’, zoals de Parlementaire ondervragingscommissie (POK) concludeerde in haar rapport. De Autoriteit Persoonsgegevens oordeelde in 2021 dat de verwerking van nationaliteit door de Belastingdienst/Toeslagen onrechtmatig en discriminerend was. Het College stelde tijdens een later onderzoek dat een dergelijke benadering ook een onderscheid op ‘ras’ oplevert. Het CAF-team is in januari 2021 definitief stopgezet. 

Geen duidelijkheid over risicoprofiel

In de zaak van de As-Soennah moskee droeg de rechter de Belastingdienst op nadere informatie aan te leveren om het vermoeden van discriminatie te weerleggen. Dat is niet gebeurd, waardoor het vermoeden van discriminatie door de Belastingdienst blijft bestaan.

Het is zorgelijk dat ook na deze rechtszaak de As-Soennah moskee geen duidelijkheid heeft over de basis waarop zij is geselecteerd voor extra controles door de Belastingdienst. Dit druist in tegen uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht, waaruit volgt dat de overheid een besluit moet kunnen reconstrueren en verklaren op basis van een logisch sluitende, complete beredenering.

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt ook dat in het geval van een vermoeden van discriminerende of vooringenomen werkwijzen bij overheidsinstanties de instantie verplicht is aan te tonen dat er objectieve en redelijke gronden waren voor het besluit om, bijvoorbeeld, extra te controleren. Het College roept de Belastingdienst dan ook op meer openheid van zaken te bieden bij risicoselectie en in zijn algemeenheid toe te zien op transparante en niet discriminerende besluitvormingsprocessen. 

Het College over selectie- en risicoprofielen

De overheid ziet toe op de naleving van wetten en regels door burgers. Als, zoals in de zaak van de As-Soennah moskee, bij de controle op naleving van die regels bepaalde selectiecriteria of risico-indicatoren worden toegepast, is er sprake van een risicoprofiel.

De afgelopen decennia worden er bij allerlei organisaties en op verschillende terreinen ook steeds meer (deels) geautomatiseerde risicoprofielen in de vorm van algoritmes toegepast, zoals bijvoorbeeld door de Belastingdienst en gemeenten. Internationale mensenrechtenverdragen en nationale wetgeving bevatten strikte normen waaraan risicoprofielen moeten voldoen.

Overheidsinstanties die risicoprofielen opstellen en gebruiken, zijn verplicht om ervoor te zorgen dat hun risicoprofielen en de ambtenaren die deze profielen toepassen niet discrimineren. Als er bij het opstellen van een risicoprofiel gebruik wordt gemaakt van gegevens over bijvoorbeeld de godsdienst, huidskleur of ten onrechte de nationaliteit van een persoon wordt meegewogen in een besluit is er sprake van een inbreuk op het recht op non-discriminatie.  

Wat doet het College? 

Om discriminatie in de praktijk te helpen voorkomen, heeft het College voor overheidsinstanties een mensenrechtelijk toetsingskader voor risicoprofielen ontwikkeld. Dit toetsingskader geeft handvatten voor het doorlichten en beoordelen van een risicoprofiel op (directe of indirecte) discriminatie. Het bevat een norm waar overheidsinstanties zich ten minste aan moeten houden als zij een risicoprofiel opstellen en inzetten, en is gebaseerd op uitspraken van nationale en internationale rechters en toezichthouders.

Het College volgt binnen haar programma Digitalisering & Mensenrechten het gebruik van algoritmische systemen door de overheid en wijst op de risico’s voor de mensenrechten van burgers. Onlangs heeft het College opgeroepen tot een bindende discriminatietoets voor het gebruik van nieuwe en bestaande algoritmische systemen die de overheid wil inzetten.

Ook heeft het College een mensenrechteneducatieprogramma Vooroordelen Voorbij ontwikkeld, gericht op kennis en bewustwording over vooroordelen en discriminatie bij ambtenaren die werken bij uitvoeringsinstanties. Daarnaast kunnen mensen een melding maken of een klacht indienen bij het College wanneer zij denken gediscrimineerd te zijn. Het is ook mogelijk een klacht in te dienen tegen een overheidsinstantie.