Discriminatie door financiële instellingen veelvoorkomend probleem zonder gerichte maatregelen: wat gaat er mis en wat moet er gebeuren?
Verdieping
Weblogbericht | 27-05-2024 | College voor de Rechten van de Mens
Eén op de elf Nederlanders (9%) vermoedt discriminatie te hebben ervaren door financiële instellingen in de afgelopen twee jaar. Onder mensen met een niet-westerse migratieachtergrond is dit met 32% drie keer zo hoog. Het bewustzijn van risico’s op discriminatie bij banken lijkt toe te nemen, maar structurele en gerichte maatregelen om discriminatie te voorkomen ontbreken. Bancaire uitsluiting is een ernstig en omvangrijk probleem maar er wordt nog te weinig tegen gedaan. Waar zit het probleem precies, en wat moet er gebeuren om risico's op discriminatie en andere mensenrechtenschendingen effectief te verminderen?
In april 2023 sprak de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme (hierna: NCDR) over structurele discriminatie van moslims door banken, en riep op om hiernaar onderzoek te doen. Dit geluid is gehoord. Er zijn inmiddels drie nieuwe onderzoeken naar dit onderwerp gedaan en recent afgerond: een self-assessment onder zes grote banken door de Nederlandse Vereniging van Banken (hierna: NVB), een onderzoek van het ministerie van Financiën naar discriminatie-ervaringen van burgers en een onderzoek van de Nederlandsche Bank (hierna: DNB) naar maatregelen van banken tegen discriminatie.
Wat is het probleem?
De onderzoeken sluiten aan bij de discriminatiemeldingen die de NCDR, het College voor de Rechten van de Mens, Radar en andere organisaties al langere tijd ontvangen. Deze meldingen laten zien hoe vergaand de controles en restricties kunnen zijn die banken al jaren opleggen aan hun klanten. Het ministerie van Financiën liet onderzoeken in hoeverre mensen zich gediscrimineerd voelen door financiële instellingen, om welke groepen en gronden het gaat, en wat de gevolgen ervan zijn. Het blijkt dat in de afgelopen twee jaar ongeveer één op de elf Nederlanders discriminatie heeft ervaren door financiële instellingen, zoals banken.
Ervaren discriminatie
Burgers geven aan discriminatie te ervaren op grond van met name leeftijd, nationaliteit en financiële situatie (zoals minimuminkomen, dat niet onder een wettelijk beschermde discriminatiegrond valt). Mensen voelen zich onder meer gediscrimineerd bij het openen van een rekening, het doen of ontvangen van betalingen, en/of het aanvragen van een hypotheek. Als gevolg daarvan worden zij ernstig gehinderd; hun salaris kan niet gestort worden en ze kunnen geen geld overmaken om hun vaste lasten en andere rekeningen te betalen.
Banken
In de andere twee onderzoeken, van de NVB en DNB, staat het perspectief van banken centraal. De NVB heeft gevraagd in hoeverre discriminatie volgens hen plaatsvindt, hoeveel klachten ze hierover ontvangen, en het onderzoek van DNB focust zich op wat voor maatregelen banken nemen om discriminatie te voorkomen en te bestrijden. Hieruit blijkt onder andere dat banken nog weinig structurele maatregelen nemen om discriminatie proactief te voorkomen, en dat het ontbreekt aan gerichte maatregelen.
Waar komt het probleem vandaan?
De meeste meldingen en de discriminatie-ervaringen die worden beschreven in het onderzoek van het ministerie van Financiën hebben betrekking op banken, die controleren op mogelijke overtreding op twee wetten: de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme en de Sanctiewet. Beide wetten verplichten banken om (potentiële) klanten vooraf te screenen en betalingsverkeer te monitoren. Dit valt onder de ‘poortwachtersfunctie’ die banken hebben. Banken maken hierbij gebruik van algoritmen die bijvoorbeeld zoeken op in het licht van de wetten verdachte kenmerken, zoals bepaalde plaatsnamen, en hanteren beleid om bepaalde risico’s bij voorbaat buiten de deur te houden. Ongeveer 13.000 bankwerknemers houden zich bezig met dergelijke poortwachtersactiviteiten in Nederland, dat is 15 tot 20% van het totale aantal bankmedewerkers.
Volgens de Sanctiewet mogen mensen die op een Europese sanctielijst voorkomen geen rekening openen, geen financiële producten (zoals een hypotheek) krijgen of geld ontvangen via een Nederlandse bank.
De Wwft kent ook een sterk internationaal karakter. De regelgeving tegen witwassen en terrorismefinanciering is gebaseerd op de aanbevelingen van de Financial Action Task Force (FATF), een internationale organisatie waar Nederland bij is aangesloten. Begin 2024 is er een nieuw anti-witwas- en terrorismefinancieringspakket aangenomen door de Raad van Europa en het Europees Parlement, dat vanaf 2027 in werking zal treden. Banken zijn verplicht zogeheten ‘ongebruikelijke transacties’ op te sporen die kunnen wijzen op het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
Dergelijke ongebruikelijke transacties moeten banken melden bij de Financial Intelligence Unit (FIU). De FIU bepaalt vervolgens welke van die ongebruikelijke transacties verdacht zijn en of die gebruikt gaan worden voor een opsporings- of strafrechtelijk onderzoek. In 2022 zijn bijna twee miljoen ongebruikelijke transacties gedeeld met de FIU, waarvan er ruim 90.000 uiteindelijk verdacht waren. Witwassen is de meest voorkomende categorie. Verdachte transacties worden gedeeld met opsporingsdiensten en inlichtingen- en veiligheidsdiensten in binnen- en buitenland.
Bij het openen van een bankrekening wordt de aanvrager gescreend en is de bank verplicht een risico-inschatting te maken die aangeeft hoe intensief een bank het betalingsverkeer van de klant zal volgen, en daarover mogelijk informatie moet opvragen. Een bank kan iemand als klant weigeren of op een later moment een rekening afsluiten, bijvoorbeeld als een klant weigert vragen van de bank te beantwoorden.
Naast de eisen van de Wwft en Sanctiewet waaraan banken moeten voldoen hebben zij ook nog ruimte om naar eigen inzicht klanten te weigeren of bankrekeningen te sluiten, bijvoorbeeld bij fraude, of als klanten (in het geval van zakelijke rekeningen) niet meer passen in het commerciële beleid. In 2021 hebben de vier grootste banken bijna 45.000 klantrelaties beëindigd, waarvan 17% om Wwft-redenen. Van de relaties beëindigd om Wwft-redenen is geen groot verschil te zien in risicoclassificatie, wat suggereert dat de classificatie slechts in beperkte mate voorspelt of een klant betrokken is bij witwassen of terrorismefinanciering.
De Wwft kent daarnaast een open norm, wat inhoudt dat banken vrij zijn hun eigen beleid op te stellen om aan de wet te voldoen. DNB houdt toezicht of banken dat goed doen. In het verleden bleek dat niet altijd het geval, de ING heeft bijvoorbeeld in 2018 een hoge boete van 775 miljoen gekregen van het Openbaar Ministerie. Banken hebben er dan ook belang bij om mogelijke risico’s op overtreding van de wetgeving zo vroeg mogelijk op te sporen, en zo minder tijd kwijt te zijn aan het beoordelen van rekeningaanvragen of ongebruikelijke transacties.
Wanneer het risicobeleid van banken niet op orde is, ontstaat niet alleen het risico dat er te weinig wordt gedaan, maar ook dat er te veel maatregelen worden genomen tegen klanten. Dat kan mogelijk discriminatie tot gevolg hebben.
Meerdere mensenrechten onder druk
De signalen van (ervaren) discriminatie en de duiding daarvan in de onderzoeken geven aan dat het recht op non-discriminatie in de verdrukking kan komen door de huidige wijze waarop banken uitvoering geven aan hun wettelijke verplichtingen als poortwachters van het financiële stelsel. Ze laten zien dat deze werkwijze ook risico's meebrengt voor andere mensenrechten, zoals het recht op privacy, het recht op eigendom en het recht op effectieve rechtsbescherming. De procedure van banken rond en na het klantonderzoek moet erop gericht zijn alle burgers en organisaties die niets verkeerd blijken te doen, de financiële dienst te verlenen waar zij recht op hebben.
In Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet staat dat iedereen die zich in Nederland bevindt in gelijke gevallen gelijk moet worden behandeld en op geen enkele grond gediscrimineerd mag worden. Dit discriminatieverbod is uitgewerkt in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb), die aanbieders van goederen en diensten, zoals banken en betaalinstellingen, specifiek verbiedt om onderscheid tussen klanten te maken naar onder meer etnische achtergrond, religie of nationaliteit.
Direct en indirect onderscheid
Discriminatie kan zich voordoen in directe (rechtstreekse verwijzing naar een discriminatiegrond) en indirecte vorm (geen directe verwijzing maar wel benadeling). Direct onderscheid betekent dat er sprake is van discriminatie, tenzij hier een expliciete wettelijke uitzondering voor is. Van indirect onderscheid is sprake bij het hanteren van regels en zoekcriteria die ogenschijnlijk neutraal zijn, maar die in de praktijk zo uitwerken dat zij bepaalde groepen in het bijzonder treffen op een beschermd kenmerk. Als daar geen goede, objectieve rechtvaardiging voor is, is dat ook discriminatie. Een dergelijke objectieve rechtvaardiging moet voldoen aan een aantal wettelijke eisen: is het doel van het onderscheid legitiem, en is het middel omdat doel te bereiken passend (proportioneel) en noodzakelijk?
Wanneer is het indirecte onderscheid gerechtvaardigd?
Of er een objectieve rechtvaardiging is voor het maken van indirect onderscheid hangt af van de situatie. Het doel van de Wwft is het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering, en dit dient onder andere ter bescherming van de openbare veiligheid en preventie van financiële criminaliteit. Dit doel zal waarschijnlijk legitiem worden bevonden. Maar ook als er sprake is van een legitiem doel, moet het onderscheid passend en noodzakelijk zijn. Zijn er bijvoorbeeld niet andere, minder ingrijpende middelen en is het middel niet te vergaand gelet op het doel (proportionaliteit)?
Of banken een gerechtvaardigd onderscheid maken tussen groepen met hun selectiecriteria, hangt dus af van de vraag of de selectiecriteria die zij hanteren bij transactiemonitoring en financiële dienstverlening relevant en effectief (een passend en noodzakelijk middel) zijn voor het voorkomen van anti-witwas- en/of anti-terrorismebestrijding (doel), en ook van de gevolgen die deze criteria hebben in de praktijk.
Structurele discriminatie
Discriminatie kan ingebed zitten in de processen, het beleid en (geschreven en ongeschreven) regels, routines en de cultuur van een organisatie. Als dat het geval is dan spreken we van structurele of institutionele discriminatie. Het discriminerend karakter van dergelijke systeemprocessen is sowieso vaak moeilijk herkenbaar, maar dat geldt eens te meer als deze processen legitiem zijn en positieve effecten hebben, maar toch negatieve gevolgen hebben voor bepaalde bevolkingsgroepen.
Risicoprofielen
Een manier waarop werkprocessen ongemerkt kunnen leiden tot discriminatie, is door middel van risicoprofielen. De risicoclassificatie die plaatsvindt bij het openen van een rekening is bijvoorbeeld een voorbeeld van zogenaamd risicoprofilering, door het College gedefinieerd als “een verzameling van één of meer selectiecriteria op basis waarvan een bepaald risico op normovertreding wordt ingeschat en een beslissing wordt gemaakt.” Banken maken hier gebruik van om klanten doelgerichter en efficiënter te controleren op mogelijk witwassen en terrorismefinanciering.
De profielen worden gebruikt om te bepalen of iemand een bankrekening mag openen en vervolgens hoe intensief betaaltransacties moeten worden gemonitord. Risicoprofielen maken inherent onderscheid tussen groepen burgers, wat kan leiden tot discriminatie. Uit het onderzoek van het ministerie blijkt dat een grote groep zich op grond van nationaliteit of herkomst (‘ras’) benadeeld voelt. Dit is te verklaren doordat banken hen ook vaker selecteren voor controles, of hen vaker financiële diensten weigeren.
Een EU-richtlijn over het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering uit 2015 geeft inzicht in de criteria die banken moeten gebruiken in de afweging bij de risicobeoordeling. De richtlijn noemt onder andere geografische risicofactoren en inwonerschap van hoog-risicolanden als mogelijke aanwijzing voor een hoger risico. Voorbeelden van ogenschijnlijk neutrale selectiecriteria die mogelijk (indirect) onderscheid maken op grond van nationaliteit of herkomst, zijn:
Geografie of regio waar de betaling naartoe wordt gestuurd (o.b.v. lijst met ‘hoog-risicolanden’, vastgesteld door de FATF);
geboorteplaats of land van herkomst van de rekeninghouder;
gebruik van hoog-risicolanden of gesanctioneerde landen als indicator voor welke landen van herkomst een groter risico vormen (i.p.v. alleen betalingsverkeer naar betreffende landen), zoals ook in de richtlijn staat beschreven;
namen van personen deels of volledig vergelijken met lijsten van gesanctioneerde personen of lijsten met bekende terroristen (al dan niet bijgehouden en geüpdatet door de bank zelf).
Vergaande gevolgen
Al voordat is bepaald of er sprake is van discriminatie zijn er vergaande gevolgen voor betrokkenen. Het is dan ook belangrijk om ook ervaren discriminatie, zoals onderzocht is door het ministerie van Financiën, serieus te nemen. De (herhaaldelijke) ervaring om verdacht en uitgesloten te worden vanwege hun migratieachtergrond of nationaliteit werkt stigmatiserend en kan veel negatieve impact hebben op iemands leven. Het onderzoek laat zien dat de meeste mensen die discriminatie hebben ervaren op grond van hun niet-westerse migratieachtergrond en/of religie daarvan emotionele, praktische en financiële gevolgen ondervinden. Die laatste kunnen ook het recht op een behoorlijke levensstandaard onder druk zetten.
Niet alleen het recht op non-discriminatie is in het geding. Zo kan het uitsluiten van specifieke groepen van een basisdienst zoals een bank- en betaalrekening, bijvoorbeeld vergaande gevolgen hebben voor andere mensenrechten, zoals het recht op eigendom. En ook het recht op privacy en het recht op effectieve rechtsbescherming kunnen in het gedrag komen. Het tot een minimum beperken van inbreuken op iemands recht op eigendom (zoals blokkade van een betaalrekening die toegang geeft tot eigen vermogen), informatie verschaffen over waarom iemand geselecteerd wordt voor klantonderzoek, waarborgen aanbrengen in verband met gegevensdeling tussen instellingen, en een zorgvuldige klachtbehandeling op orde hebben, zijn belangrijke uitgangspunten voor het naleven van deze rechten.
Welke factoren dragen bij aan (ervaren) discriminatie door banken?
Het staat vast dat veiligheid voor banken voorop staat en dat zij ook daarop worden afgerekend. Ook staat het vast dat mensenrechten onvoldoende worden meegenomen in de afweging om klanten wel of niet te controleren of een financiële dienst te weigeren. En, de uitvoering van de Wwft geeft de wettelijke grenzen aan waarbinnen de opsporingsactiviteiten moeten plaatsvinden, maar die worden niet altijd gerespecteerd, en dat kan dan leiden tot een inbreuk op de rechten van burgers waarvan vrijwel zeker is dat zij niet witwassen of terrorisme financieren. Daar zijn verschillende verklaringen voor.
Weinig bewustzijn
De genoemde onderzoeken gaan niet in op de oorzaken van (ervaren) discriminatie door banken, maar belichten wel een aantal factoren die bijdragen aan discriminatie. Het beeld dat de onderzoeken bevestigen is dat veel banken zich tot nu weinig bewust zijn van discriminatie die kan plaatsvinden door hun systemen en medewerkers. Dit lijkt ook een reden voor banken om weinig te doen om discriminatie te voorkomen. Uit de self-assessment van NVB blijkt dat sommige banken al beleidsaanpassingen hebben gedaan om bias bij medewerkers te voorkomen. Maar klantonderzoek door banken lijkt met name vanuit een veiligheidsbril beoordeeld te worden, zonder oog voor mogelijke structurele discriminatie die ingesleten is in de werkprocessen en het beleid. Er lijkt ook weinig bewustzijn van het feit dat het gebruik van algoritmes ook mogelijke bias kan opleveren, met name in combinatie met risicoprofielen die bepaalde groepen vaker selecteren voor klantonderzoek.
Gebrek aan kennis
De afwezigheid van een proactieve houding van banken om discriminatie te signaleren en te voorkomen heeft wellicht ook te maken met het gebrek aan kennis over discriminatie(vormen), die nodig is voor herkenning en bestrijding van discriminatie. Alleen voorlichting over wettelijke discriminatiegronden in het algemeen, zoals nu in de Leidraad Wwft zijn opgenomen, is bijvoorbeeld onvoldoende om mogelijk indirect discriminerende aspecten van werkinstructies en zoekcriteria in routineuze en semi-geautomatiseerde werkprocessen te kunnen herkennen.
Klachtbehandeling onvoldoende
De meld- en klachtbehandelingsprocedures van banken lijken onvoldoende om klachten van klanten te herstellen die menen dat zij ten onrechte als verdacht zijn aangemerkt. Zeer weinig mensen dienen een discriminatieklacht in bij banken, en sommige banken lijken dit ten onrechte op te vatten als een indicatie dat het probleem ook klein is en het maar om een hele beperkte groep gaat die zich benadeeld voelt. Uit de self-assessment van het NVB blijkt dat vorig jaar slechts drie banken in totaal 26 klachten over discriminatie registreerden. Daarentegen laat het onderzoek van het ministerie zien dat 21% van de mensen met een discriminatie-ervaring een melding hebben ingediend bij de instelling zelf, en slechts 4% bij de politie of een andere instelling.
Werkprocessen
In de werkprocessen van banken zitten ook mogelijke oorzaken. Een gebrek aan kennis van discriminatie en miskenning van de rol van vooroordelen onder bankmedewerkers, belemmert herkenning van bijvoorbeeld indirect discriminerende zoekcriteria en risicoclassificaties. Het onderzoek van het ministerie laat zien dat een deel van de discriminatie-ervaringen te maken heeft met bejegening of manier van communiceren tussen bank en klanten. Een grote poule aan werknemers die relatief onervaren is en veel rouleert, helpt hier niet bij. Ook onvoldoende bewustzijn van de invloed die vooroordelen en stereotiepe denkbeelden over groepen kunnen hebben op handelen en beslissingen van medewerkers kan tot discriminatie bij de selectie van verdenkingen leiden.
Welke maatregelen nemen banken om discriminatie tegen te gaan?
De onderzoeken van de NVB en de DNB focussen beide op wat banken al doen en welke procedures en maatregelen ze al hanteren om discriminatie tegen te gaan. Uit de onderzoeken blijkt dat er bij de maatregelen die banken nemen, grote verschillen zijn tussen banken. Wel geven de zes grootste Nederlandse banken in het NVB-onderzoek aan dat ze open staan om aanvullende maatregelen te nemen om (mogelijke) discriminatie tegen te gaan. De meeste maatregelen lijken versnipperd of ongericht, en geen enkele bank lijkt een brede strategie te hebben om discriminatie te voorkomen.
Sommige banken geven een de-bias-training aan medewerkers die klantonderzoek doen.
De NVB heeft een reeks aan Sectorstandaarden gepubliceerd die uitgangspunten bieden voor het risicogebaseerd toepassen van de Wwft door banken, over onder meer de non-profit sector (goede doelenorganisaties, religieuze stichtingen) hoog-risico landen en politiek prominente personen.
Het ministerie van Financiën heeft in april 2024 de Algemene Leidraad Wwft expliciet laten opnemen dat het verboden is om onderscheid te maken op basis van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat.
Wat moet er gebeuren om risico's op discriminatie en andere mensenrechtenschendingen beter tegen te gaan?
De focus van de aanpak van discriminatie door banken moet liggen op preventie. Als burger achteraf je recht halen via individuele rechtszaken biedt onvoldoende bescherming. Gericht preventief beleid omvat enerzijds een proactieve zorgplicht voor banken om hun werkprocessen zo in te richten dat discriminatie en andere mensenrechtenschendingen wordt voorkomen, en omvat anderzijds maatregelen om fouten en onterechte verdenkingen van klanten/burgers door banken achteraf beter te melden en te herstellen (rechtsbescherming).
We noemen enkele mogelijke maatregelen voor verschillende stakeholders:
Banken
Investeer in kennis over discriminatie
Banken dienen te investeren in kennis van het wettelijk discriminatieverbod en relevante mensenrechten, afgestemd op toepassing op hun werkprocessen. Met speciale aandacht voor herkenning van vormen van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit en etnische afkomst. Een afwegings- of toetsingskader dat beschrijft wanneer wel of niet sprake is van discriminatie kan hierbij helpen. Het ministerie kan hier een leidende rol bij spelen.
Ontwikkel een strategie om discriminatie vroegtijdig te signaleren
Banken moeten een strategie ontwikkelen die uiteenzet hoe risico's op discriminatie beter (vroegtijdig) gesignaleerd kunnen worden en welke maatregelen nodig zijn om discriminatie in hun systemen en menselijk handelen te voorkomen. Onderdeel van deze strategie kan een training zijn voor medewerkers die bewustzijn bevordert over de invloed van stereotypen (vooroordelen) over groepen op handelen en gedrag.
Erken mogelijke bias in algoritmes en handel daarnaar
De nieuwe AI-verordening stelt straks verplichte eisen aan banken die (AI-)systemen willen inzetten voor dergelijke praktijken. Banken kunnen nu al de Impact Assessment voor Mensenrechten bij de inzet van Algoritmes (IAMA) gebruiken om mogelijke bias in algoritmes tegen te gaan.
Faciliteer een meldpunt
Banken moeten zorgen voor een laagdrempelig meldpunt waarbij wordt benadrukt dat klachten niet tot benadeling van de klant leidt, en zij ingediende klachten op zorgvuldige wijze behandelen.
Zorg voor transparant selectieproces
Er moet een plicht komen voor banken om klanten uitleg te geven op basis waarvan zij zijn geselecteerd. Anders kunnen mensen niet weten en/of niet aantonen op basis waarvan zij zijn geselecteerd en kunnen zij zich daar dus ook niet tegen verweren, en kan hun recht op effectieve rechtsbescherming daardoor in het geding komen.
Ministerie van Financiën
Organiseer het toezicht op het voorkomen van discriminatie
Momenteel is onduidelijk wie toezicht houdt op hoe banken discriminatie bestrijden en voorkomen. Het is belangrijk om dit op te helderen en een toezichthouder te benoemen met expertise en toekenning van bevoegdheden en middelen, zodat naleving van relevante wetgeving goed verankerd wordt in de praktijk.
Meld discriminatie
Als je meent dat je bent gediscrimineerd door een bank of andere financiële instelling, kun je met je vraag of melding terecht bij het College. Het College kan dan oordelen of in jouw situatie sprake is van discriminatie volgens de gelijkebehandelingswetgeving. Daarnaast kun je bij het College terecht met vragen of meldingen van mogelijke schending van andere mensenrechten. Ook kunnen organisaties zelf (zoals banken) een oordeel eigen handelen aanvragen waarbij het College beoordeelt of een organisatie zich aan de Awgb houdt.
Oordelen
Het College heeft enkele oordelen uitgebracht over discriminatie door banken. Zoals oordeel 2023-22, waarin de Rabobank (indirect) verboden onderscheid maakt. En oordeel 2023-29, waarin de Citibank in strijd handelt met de Algemene wet gelijke behandeling omdat de klacht over discriminatie nooit serieus is behandeld. Het College oordeelt in oordeel 2024-25 dat een garagebedrijf niet discrimineert door een klant met een auto van Russische makelij in het kader van de naleving van de sanctiewet te vragen naar haar nationaliteit en haar vervolgens weigert diensten te verlenen.
Ook legt het College in zijn oordelen uit aan welke eisen zorgvuldige klachtbehandeling moet voldoen om niet strijdig te zijn met de gelijkebehandelingswetgeving, zoals in oordeel 2023-29.
Op dit moment zijn er bij het College nog vijf zaken in behandeling tegen banken waarover nog oordelen zullen volgen.
