Verzoek geweigerd – Mogen banken klanten afwijzen op grond van nationaliteit?
Het hebben en gebruiken van een bankrekening is voor veel mensen een vanzelfsprekendheid. Dit geldt echter niet voor iedereen. Soms worden personen of organisaties geweigerd als zij een bankrekening willen openen of geld willen ontvangen via een bankrekening. Dit kan te maken hebben met discriminatie. Recent oordeelde het College in twee zaken over banken. In één zaak kon een stichting geen bankrekening openen bij Rabobank en in een tweede zaak kon een bedrijf een betaling niet ontvangen van Citibank. Hoe komt dit en was er sprake van discriminatie?
Banken hebben een poortwachtersfunctie binnen het financiële stelsel. Dat houdt in dat banken wettelijk verplicht zijn om onderzoek te doen naar de achtergrond van (potentiële) klanten, bijvoorbeeld om witwassen en de financiering van terrorisme te voorkomen. Vanwege onvoldoende capaciteit om alle rekeningaanvragen aan een gedetailleerd aanvullend onderzoek te onderwerpen, gebruiken zij een acceptatiebeleid met (algemene) criteria die zij zelf formuleren. Zo kunnen banken rekeningaanvragen efficiënt beoordelen.
Het voorkomen van risico’s kan op gespannen voet staan met discriminatie en gelijke behandeling
Wetgeving waar banken aan moeten voldoen
Twee wetten spelen in het acceptatiebeleid een belangrijke rol: de sanctiewetgeving en de Wet ter voorkoming van witwassen financieren van terrorisme (Wwft). Beide wetten leggen een aantal controleverplichtingen op aan banken. Dit vereist een inspanning van banken en kan ook leiden tot hoge boetes, als blijkt dat banken de wet niet goed (genoeg) naleven. ING schikte bijvoorbeeld in 2018 met het Openbaar Ministerie voor een boete van 775 miljoen vanwege ernstige nalatigheid omdat witwassen niet voorkomen werd (ING schikt voor honderden miljoenen wegens faciliteren witwassen).
Om nieuwe klanten te screenen en ongebruikelijke transacties te detecteren, maken banken gebruik van zowel algoritmen (die zoeken op bepaalde verdachte kenmerken, zoals bepaalde plaatsnamen) als beleid dat bepaalde risico’s bij voorbaat buiten de deur moet houden. Ongeveer 13.000 bankwerknemers houden zich bezig met poortwachtersactiviteiten in Nederland, 15 tot 20% van het totale aantal bankmedewerkers (Ongewenste effecten van de-risking voor klachten en banken).
Banken hebben er belang bij om mogelijke risico’s zoveel mogelijk te weren en minder tijd kwijt te zijn aan het beoordelen van rekeningaanvragen of ongebruikelijke transacties. Het voorkomen van risico’s kan op gespannen voet staan met discriminatie en gelijke behandeling. Zo oordeelde het College in 2020 al in een zaak tegen Bunq die als selectiecriterium geen religieuze organisaties een rekening liet openen (oordeel 2020-48). De bank zag religieuze organisaties als risicovol en wilde deze allemaal weren. Het College oordeelde dat er sprake was van discriminatie (verboden onderscheid).
Twee zaken: wat is er gebeurd?
Zaak 1: stichting afgewezen voor bankrekening
Een vrouw is voorzitter van een Nederlandse stichting binnen de non-profit sector. De vrouw heeft de Surinaamse nationaliteit en is woonachtig in Suriname. De vrouw wil voor de stichting een zakelijke bankrekening openen bij Rabobank, maar de aanvraag wordt afgewezen. De stichting blijkt niet te voldoen aan twee criteria van het acceptatiebeleid van Rabobank. De stichting heeft geen ANBI-keurmerk of CBF-certificering, en er moeten minstens twee bestuursleden in Nederland wonen en een privérekening hebben bij Rabobank: één bestuurder op het moment van de klantacceptatie en de tweede bestuurder uiterlijk binnen een jaar na klantacceptatie. Toen de bankrekening werd aangevraagd bij Rabobank woonde er één bestuurslid in Nederland. Binnen een jaar zou minstens één ander bestuurslid ook een woonadres in Nederland moeten hebben volgens de bank.
De voorzitter van de stichting dient een verzoek in bij het College omdat zij vermoedt dat er sprake was van discriminatie op grond van nationaliteit. De bank verdedigt haar besluit omdat het moet voldoen aan wetgeving om witwassen en de financiering van terrorisme te voorkomen en hiervoor bepaalde criteria moet hanteren.
Zaak 2: cateringbedrijf ontvangt geen betaling door bank
Een Nederlandse vrouw is samen met haar Syrische echtgenoot eigenaar van een catering- en patisseriebedrijf. In de naam van het bedrijf zit een Syrische plaatsnaam. Dit cateringbedrijf verzorgt eten voor een ander bedrijf. De vrouw stuurt een factuur naar deze klant, die bankiert bij Citibank Europe. De betaling wordt echter door Citibank geblokkeerd. De betaling kan pas door Citibank worden doorgezet, als de klant verschillende vragen over de betrouwbaarheid van het bedrijf van de vrouw zou beantwoorden. De bank raakt gealarmeerd door de naam van het bedrijf en stelt deze vragen, omdat geld overmaken naar Syrië verboden is op basis van de sanctiewetgeving. De klant besluit deze vragen niet te beantwoorden, maar betaalt, zonder problemen, via een andere bank.
Volgens het cateringbedrijf discrimineert Citibank hiermee op grond van nationaliteit. Citibank stelt dat zij niet discrimineert, omdat zij uitvoering moet geven aan internationale sanctiemaatregelen tegen Syrië. Dat kan niet op een andere manier dan met de huidige screeningsmethode. Het bedrijf kreeg geen inhoudelijke reactie op zijn klacht over discriminatie die het indiende bij de bank.
Oordelen toegelicht
Direct of indirect onderscheid?
Bij discriminatie wordt direct of indirect (verboden) onderscheid gemaakt op grond van bijvoorbeeld godsdienst, politieke gezindheid, ras, geslacht of nationaliteit. Bij direct onderscheid op grond van nationaliteit wordt iemand anders behandeld dan anderen in vergelijkbare situaties, vanwege zijn of haar nationaliteit. Bij indirect onderscheid lijkt een handelswijze of bepaling neutraal, maar raakt het mensen met een bepaalde nationaliteit toch in het bijzonder. Zowel direct als indirect onderscheid is in beginsel verboden. In de hier beschreven twee zaken is er geen sprake van direct onderscheid. Indirect onderscheid op grond van nationaliteit is in sommige gevallen niet verboden, als daar een objectieve rechtvaardiging is. Deze rechtvaardiging hangt af van het doel dat met het onderscheid wordt nagestreefd en het middel dat daarvoor wordt ingezet. Het doel is in beide zaken het gezond houden van de financiële sector en daarmee het hanteren van bepaalde criteria om risico’s te kunnen weren. Het College vindt dat er in beide oordelen sprake is van een legitiem doel.
Is het middel passend en noodzakelijk?
Het middel dat gebruikt wordt moet zowel passend als noodzakelijk zijn. In de eerste zaak tussen de stichting en Rabobank oordeelt het College dat het middel wel passend is, maar niet noodzakelijk. Alhoewel het banken tijd en personeelsinzet kost om nieuwe aanvragen te beoordelen, had deze stichting niet zomaar op basis van het woonplaatsvereiste afgewezen mogen worden. In plaats van een automatische afwijzing had de stichting geïnformeerd en uitgenodigd kunnen worden om op een andere manier te kunnen voldoen aan de gestelde voorwaarde. Omdat Rabobank de noodzakelijkheid van de voorwaarde niet voldoende heeft onderbouwd en er een minder onderscheid makend middel beschikbaar is, oordeelt het College dat in deze zaak (indirect) verboden onderscheid is gemaakt (oordeel 2023-22).
Onzorgvuldige klachtafhandeling
In de tweede zaak oordeelde het College dat het middel dat wordt ingezet: de transactiescreeningmethode waarbij de transactie wordt gecontroleerd op bepaalde trefwoorden die te maken hebben met Syrië voldoende geschikt is. Het toezicht op de uitvoering van sanctiemaatregelen op banken is erg strikt. Elke overtreding wordt namelijk direct bestraft. Daarnaast is het aantal te controleren transacties erg groot en levert het de bank te veel werklast op om per ongebruikelijke transactie onderzoek te doen naar de betrouwbaarheid. Het College oordeelt dat het middel zowel passend als noodzakelijk is. Het College oordeelde wel dat Citibank in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling heeft gehandeld omdat de klacht over discriminatie nooit serieus is behandeld (oordeel 2023-29).
Criteria die onderscheid maken op grond van nationaliteit mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk
Hoe kan een bank discriminatie voorkomen?
Banken moeten voldoen aan veel verschillende regels. Zij zijn daarbij wel verplicht de gelijkebehandelingwetgeving na te leven. Het kunnen beschikken over een bankrekening is onmisbaar om maatschappelijk te kunnen functioneren. Voor de uitvoering van wetgeving kunnen strenge screeningscriteria nodig zijn om aanvragen en transacties te beoordelen. Banken moeten zich echter realiseren dat criteria die direct of indirect onderscheid maken op grond van nationaliteit, niet verder mogen gaan dan strikt noodzakelijk.
Zoals uit beide oordelen blijkt, is het in ieder geval van belang dat banken hun criteria niet als afwijzingscriteria hanteren. De procedure rond en na de screening moet erop gericht zijn alle burgers en stichtingen die niets verkeerd blijken te doen, de financiële dienst te verlenen waar zij recht op hebben. Zo wordt voorkomen dat verboden onderscheid wordt gemaakt en discriminatie plaatsvindt. Rabobank heeft het College inmiddels laten weten dat zij haar beleid naar aanleiding van het oordeel op dit punt heeft aangepast. Tot slot is het, zoals uit de tweede zaak blijkt, ook van belang om klachten over discriminatie serieus te nemen en juist af te handelen.