Intrekken nationaliteit uitreizigers op gespannen voet met gelijke behandeling
Verdieping
Iedereen wil gelijk behandeld worden. Dat betekent ook dat als je iets verkeerd hebt gedaan je dezelfde straf krijgt als een ander die dezelfde fout maakt. Dat doet de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid niet als het gaat om uitreizigers die zich bij terroristische organisaties hebben aangesloten. Mensen met een dubbele nationaliteit verliezen het Nederlanderschap en mensen met alleen de Nederlandse nationaliteit niet. Dat werkt stigmatiserend. Zowel de rechtbank Limburg als de Raad van State besteden hierbij te weinig aandacht aan mensenrechten.
Waar gaat het over?
In februari 2017 is de wetswijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: RWN) in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid in werking getreden. Met deze wetswijziging heeft de minister van Justitie & Veiligheid de bevoegdheid om het Nederlanderschap in te trekken wanneer een persoon zich blijkt aangesloten te hebben bij een terroristische organisatie en deze is opgenomen in de lijst met organisaties die voor Nederland een mogelijke bedreiging vormen.
Dit is echter alleen mogelijk als dit niet tot gevolg heeft dat de persoon in kwestie staatloos wordt, waardoor in de praktijk alleen personen met dubbele of meerdere nationaliteiten voor intrekking van het Nederlanderschap voor intrekking in aanmerking komen.
De Raad van State heeft zich op 30 april 2021 gebogen over deze problematiek in een zestal zaken en kwam tot de conclusie dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het Nederlanderschap mocht intrekken op grond van deze wetswijziging. Een vergelijkbare problematiek op grond van de RWN speelde daarnaast in een recente uitspraak van 28 mei 2021 bij de Rechtbank Limburg.
Grondslag voor intrekking: bewijzen dat iemand was aangesloten bij terroristische organisatie
De staatssecretaris moet voldoende motiveren dat de personen op of na 17 maart 2017, de datum waarop de wetswijziging in werking trad, zijn aangesloten bij een terroristische organisatie. In de uitspraken van 30 april 2021 voerde de staatssecretaris daarvoor aan dat drie van de zes personen bij verstek waren veroordeeld voor deelname aan een terroristische organisatie en over de andere drie personen bewijs vanuit de AIVD was ontvangen. In de uitspraak van 28 mei 2021 was de persoon in kwestie veroordeeld voor het plegen van een terroristisch misdrijf. In alle zaken werd geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende bewijs had overgelegd om tot intrekking over te gaan.
Wordt er onderscheid gemaakt?
Op de vraag in hoeverre de Rijkswet Nederlanderschap een discriminerend effect heeft, halen de eisers in de verschillende zaken het directe onderscheid aan dat wordt gemaakt tussen Nederlanders met meerdere nationaliteiten en Nederlanders zonder een andere nationaliteit. Daarnaast betogen zij dat dit onderscheid ook een indirect onderscheid op grond van ras, etniciteit en religie oplevert.
Het verbod op rassendiscriminatie is neergelegd in art. 1 Grondwet, art. 2 en 5 van het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie en in artikel 1 van Protocol No. 12 bij het EVRM. Op grond van deze artikelen is het maken van onderscheid slechts toegestaan als dit objectief gerechtvaardigd kan worden. Op grond van het EVRM moet deze objectieve rechtvaardiging strikt worden geïnterpreteerd. Zowel de rechtbank als de Raad van State gaan niet uitgebreid in op de vraag of de RWN een discriminerend effect heeft, maar stappen snel over op de beoordeling van de objectieve rechtvaardiging voor het eventuele onderscheid.
Is intrekking objectief te rechtvaardigen?
Wat betreft de vraag of het onderscheid objectief gerechtvaardigd kan worden verwijst zowel de Raad van State (30 april 2021) als de rechtbank (28 mei 2021) kort naar een eerdere uitspraak, waarin de Raad van State oordeelde dat er zowel voor een direct onderscheid als mogelijk indirect onderscheid een objectieve rechtvaardiging aanwezig is conform de criteria uit EHRM-jurisprudentie. Daarvoor moet worden gekeken of deze een legitiem doel dient, het middel geschikt is en noodzakelijk is in relatie tot het met de inbreuk beoogde doel. Alleen dan is het gemaakte onderscheid toelaatbaar.
Onderscheid op grond van nationaliteit toelaatbaar?
Op deze vraag antwoordden de rechtbank op 28 mei en de Raad van State op 30 april kort dat het doel (de nationale veiligheid) dat aan artikel 14 RWN ten grondslag ligt legitiem is en de intrekking van het Nederlanderschap een geschikt middel is om dat doel te bereiken. Op dit punt werd vervolgens weer naar de uitspraak van 30 december 2020 verwezen.
De staatssecretaris betoogde dat het onderscheid tussen personen met een dubbele nationaliteit enerzijds, en personen met enkel de Nederlandse nationaliteit anderzijds terug te voeren is op het Staatloosheidsverdrag en het Europees Verdrag inzake Nationaliteit. Het is op basis van deze verdragen niet toegestaan dat de minister het Nederlanderschap intrekt van mensen die geen andere nationaliteit hebben dan de Nederlandse.
De advocaten in beide zaken voerden aan dat de aangehaalde verdragen weliswaar zo een verbod inhouden, maar dat zo een verbod nog geen rechtvaardiging met zich meebrengt om dan personen met een dubbele nationaliteit wél te mogen onderwerpen aan intrekking nu discriminatie op grond van nationaliteit daarin juist wordt uitgesloten.
Dit argument werd door zowel de rechtbank (28 mei 2021) en de Raad van State(30 april 2021) niet aanvaard. De rechtbank overwoog dat uit de verdragen simpelweg volgt dat ‘staten personen met één nationaliteit anders moeten behandelen dan personen met meerdere nationaliteiten. Daarentegen is er geen verdragsrechtelijk verankerd recht op meerdere nationaliteiten.’
Onderscheid op grond van ras/etniciteit toelaatbaar?
Met betrekking tot de betoogde indirecte discriminatie op grond van ras/etniciteit oordeelt de Raad van State dat voor zover al sprake is van zulk onderscheid er eveneens sprake is van een legitiem doel: de wet is bedoeld om de band tussen een persoon en Nederland teniet te kunnen doen als iemand zich tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd. Intrekking van de nationaliteit is een geschikt middel om dit te bewerkstelligen. Vervolgens moet in een individueel geval worden bezien of de intrekking evenredig is – hetgeen in alle hier besproken zaken het geval was.
Intrekken heeft een discriminerend effect
In 2015 adviseerde het College de minister van J&V over het conceptvoorstel RWN. Het College heeft zijn zorgen toen geuit over de risico’s van stigmatisering van bevolkingsgroepen met een migratieachtergrond, zonder dat er voldoende zwaarwegende redenen voor dit onderscheid waren aangedragen. In 2017 heeft het College hier nogmaals op gewezen toen minister Blok het Nederlanderschap van vier personen introk.
Onvoldoende toetsen aan internationale mensenrechtenverdragen
In de uitspraken van 28 mei en 30 april gaan de rechtbank en de Raad van State slechts summier in op dit indirect discriminerende effect en toetsen zij inhoudelijk onvoldoende aan internationale (mensenrechten) wetgeving. Zo wordt bij de beoordeling het verbod op rassendiscriminatie neergelegd in art. 2 en 5 van het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie en in artikel 1 van Protocol No.12 bij het EVRM niet betrokken. Deze uitspraken tonen aan dat de rechtbank en de Raad van State nog onvoldoende aandacht besteden aan deze mensenrechtelijke waarborgen. Het College wil hierbij nogmaals de punten uit het advies over knelpunten bij het intrekken van het Nederlanderschap benadrukken.