Bufferzones bij abortusklinieken

Wat speelt er?

Er is veel weerstand tegen deze demonstraties: ze zouden intimiderend zijn voor vrouwen die bij de klinieken komen, en agressief gedrag van sommige demonstranten zou leiden tot meerdere klachten van artsen en cliënten die de kliniek bezoeken. In een aantal gevallen zijn antiabortusactivisten bedreigd, wat heeft geleid tot tijdelijke stopzetting van de demonstraties van sommige organisaties.

Een aantal gemeenten overweegt ‘bufferzones’ rond abortusklinieken in te stellen om de demonstranten op afstand te houden. Het instellen van dergelijke bufferzones kan ook op steun rekenen van Minister De Jonge van Volksgezondheid, en is binnenkort onderwerp van debat in de Tweede Kamer. Tegelijkertijd wordt deze maatregel bekritiseerd, omdat deze in de weg zou staan van het demonstratierecht. In deze Toegelicht legt het College uit aan welke mensenrechtelijke toets een bufferzone of andere maatregelen zouden moeten voldoen.

Kan de overheid de vrijheid van betoging van antiabortusactivisten beperken?

Het is allereerst van belang om te benadrukken dat het recht van vreedzame betoging van groot belang is in de democratische rechtsstaat. Dit recht is nationaal beschermd in Artikel 9 van de Grondwet (Gw), en internationaal in artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 21 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).

Daarnaast is de vrijheid van meningsuiting van belang, zoals beschermd door artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR. Het is essentieel dat overheden ook meningen beschermen die niet algemeen geaccepteerd worden. Daaronder vallen ook meningen die als beledigend en kwetsend worden ervaren. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) spreekt in dat kader van “the right to offend, shock and disturb” (Handyside t. het Verenigd Koninkrijk).

Criteria voor beperking

Het recht op vrijheid van betoging en vrijheid van meningsuiting is echter niet absoluut. De overheid kan onder bepaalde omstandigheden deze rechten beperken. Ze mag daarbij niet ingrijpen in de inhoud van de demonstratie, maar wel in de manier waarop ze plaatsvinden. De overheid kan beperkingen opleggen aan bijvoorbeeld de plaats waar een betoging plaatsvindt, een verplichting de demonstratie vooraf aan te melden instellen of grenzen stellen aan de gebruikte middelen. Het EHRM heeft een aantal criteria geformuleerd waar die beperkingen aan moeten voldoen: ze moeten bij wet voorzien zijn, een legitiem doel dienen, en ‘noodzakelijk zijn in een democratische samenleving’. Bij het invullen van dat laatste criterium hebben landen een zekere eigen beoordelingsruimte (‘margin of appreciation’).

De wettelijke basis voor het instellen van een bufferzone of andere maatregelen die anti-abortusdemonstranten op afstand houden, is te vinden in artikel 5 van de Wet Openbare Manifestaties (WOM), en in de lokale Algemene Plaatselijke Verordening. De doelen waarvoor beperkingen kunnen worden opgelegd zijn te vinden in artikel 9, lid 2 GW en artikel 2 van de WOM: bescherming van de gezondheid, belang van het verkeer, of het voorkomen van wanordelijkheden. Deze doelen reflecteren ook de legitieme doelen die genoemd worden in artikel 11 EVRM. In het geval van anti-abortusdemonstraties die in de openbare ruimte plaatsvinden, kunnen beperkingen worden gebaseerd op het voorkomen van wanordelijkheden, die zouden kunnen ontstaan doordat antiabortusactivisten personeel en bezoekers van de kliniek aanspreken.

Gezondheid van vrouwen

Daarnaast zouden beperkingen gebaseerd kunnen worden op het beschermen van de gezondheid van vrouwen die de abortuskliniek bezoeken en van hun recht een abortus te ondergaan. Zij kunnen zich geïntimideerd of zelfs getraumatiseerd voelen als ze aangesproken worden door demonstranten. In de hieronder besproken zaak in Roermond was er sprake van dat vrouwen uiteindelijk afzagen van hun afspraak in de kliniek door de demonstraties voor de deur.

Proportionaliteit

De vraag of een beperking ‘noodzakelijk is in een democratische samenleving’ behelst in essentie een evenredigheids- of proportionaliteitstoets: de genomen maatregel moet in verhouding staan tot het doel, en mag het mensenrecht niet verder inperken dan strikt noodzakelijk. Bovendien moet deze afweging bij iedere beperking afzonderlijk gemaakt worden: een algemeen verbod op een bepaald type uitingen of demonstraties is al snel disproportioneel. Dit blijkt onder andere uit eerdere arresten die het EHRM heeft gewezen over beperkingen van antiabortusdemonstraties. Zo achtte het EHRM een verbod op het uitdelen van flyers door een antiabortusactivist disproportioneel en een schending van artikel 10 EVRM (Annen t. Duitsland, 26 november 2015). De flyers waren vergaand: ze trokken onder andere een vergelijking tussen de Holocaust en abortus en noemden twee artsen van de kliniek bij naam. Toch vond het EHRM een algemeen flyerverbod een te verregaande inperking van de vrijheid van meningsuiting van de activist.

Recente rechtspraak

Deze proportionaliteitstoets betekent dus dat gemeenten zeer specifiek en per demonstratie zullen moeten beoordelen welke maatregelen gepast zijn. Een recente uitspraak van de voorzieningenrechter Limburg bevestigt dit: de rechter stond toe dat de burgemeester van Roermond een demonstrante verbood direct voor de deur van een abortuskliniek te demonstreren, en dat ze in plaats daarvan aan de overkant van de straat moest gaan staan. Daarbij constateerde de voorzieningenrechter overigens dat die beperking gerechtvaardigd kon worden op basis van het voorkomen van wanordelijkheden, en niet zonder meer op basis van bescherming van de gezondheid of het belang van het verkeer. De burgemeester had zich op alle drie de gronden beroepen.

Dat de maatregel gerechtvaardigd was, hing vooral samen met de specifieke omstandigheden van dit geval. Enerzijds benadrukte de rechter het bijzondere karakter van abortusklinieken (die vergelijkbaar is met beschermde natuurgebieden, ziekenhuizen of parlementsgebouw en, als andere als bijzonder aangemerkte plaatsen). Door het bijzondere karakter kunnen zwaardere eisen gesteld worden aan het recht op demonstratie ter voorkoming van wanordelijkheden in de nabijheid daarvan. Daarnaast constateerde de rechter dat bezoeksters aan deze abortuskliniek bij eerdere demonstraties intimiderend en onheus waren bejegend; de demonstrante aan wie de beperking was opgelegd had bovendien banden met organisaties die zich schuldig hadden gemaakt aan die intimiderende acties. Anderzijds overwoog de rechter dat de specifieke beperking (demonstreren aan de overzijde van de straat) de demonstrante nog goed in staat stelde om haar mening kenbaar te maken.

Conclusie

Of de rechter ook tot dezelfde conclusie zal komen voor meer algemeen ingestelde bufferzones, bij andere abortusklinieken, is echter de vraag. Een gemeente kan in ieder geval niet volstaan met een algemene rechtvaardiging van het inperken van de demonstratievrijheid. Deze zal moeten onderbouwen wat het risico van een specifieke demonstratie is en moeten uitleggen hoe inperking van de rechten van demonstranten voldoet aan de eisen van bovenbeschreven mensenrechtelijke toets. Daarbij zullen overheden ook moeten beargumenteren hoe een bufferzone bijdraagt aan de bescherming van de rechten en gezondheid van vrouwen.