Vruchtbare rondetafel aanbevelingen VN-Comité tegen Foltering

Op 8 april 2014 organiseerde het College voor de Rechten van de Mens een rondetafelbijeenkomst over de aanbevelingen van het VN-Comité tegen Foltering (CAT). Beleidsmakers, maatschappelijke organisaties, wetenschappers en professionals waren aanwezig om met elkaar te spreken over de follow-up die aan de aanbevelingen gegeven kon worden in de Nederlandse praktijk.

VN-Comité tegen Foltering

De bijeenkomst beoogde follow-up te geven aan het slotcommentaar (concluding observations) van het VN-Comité tegen Foltering. Dat Comité ziet toe op de naleving van het VN-Verdrag tegen Foltering en andere Wrede, Onmenselijke of Onterende Behandeling of Bestraffing. In 2010 formuleerde het Comité een List of Issues, waarover de Nederlandse regering in 2012 heeft gerapporteerd. Voorafgaand aan de dialoog tussen het Comité en de Nederlandse regering in mei 2013, hebben enkele ngo’s het Comité van schriftelijke en mondelinge informatie voorzien. Ook het College voor de Rechten van de Mens heeft een schriftelijke bijdrage aan het Comité gestuurd en met het Comité gesproken. Op basis van alle informatie heeft het Comité een dialoog gevoerd met een delegatie van de Nederlandse regering. Na die dialoog heeft het Comité zowel positieve als verbeterpunten geformuleerd. Deze zijn in juni 2013 gepubliceerd.

Toezicht door VN-verdragscomités

Flinterman

Tijdens de plenaire inleiding lichtte Kees Flinterman, lid van het VN-Mensenrechtencomité, toe hoe de VN-verdragscomités te werk gaan. Bij ieder van de 10 kernmensenrechtenverdragen, waar het VN-Verdrag tegen Foltering er één van is, hoort een toezichthoudend comité. Dit comité bestaat uit onafhankelijke personen en ziet toe op de naleving van het verdrag. Een van de belangrijkste instrumenten die zij daarvoor tot hun beschikking hebben, is de rapportageverplichting van de verdragsstaat. Iedere verdragsstaat moet namelijk om de vier of vijf jaar rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot de naleving van het verdrag.

De heer Flinterman zette uiteen hoe het slotcommentaar (concluding observations) van zo’n verdragscomité tot stand komt. Zodra een verdragsstaat zijn rapport heeft ingediend, wijst het comité uit zijn midden een taakgroep aan, die bestaat uit vijf comitéleden. Eén van hen is een zogenaamde country rapporteur. Deze taakgroep leest het rapport van de staat goed. Daarnaast leest het ook eerder gegeven slotcommentaren, andere informatie van binnen de Verenigde Naties, input van internationale gouvernementele organisaties, en input van mensenrechteninstituten en non-gouvernementele organisaties (ngo’s). Op basis van al die informatie formuleert de taakgroep een list of issues, die naar de Nederlandse regering wordt gestuurd. De Nederlandse regering reageert voorafgaand aan de zitting schriftelijk op die list of issues. Het Comité organiseert veelal een hoorzitting met maatschappelijke organisaties. Ook wordt een vertrouwelijke hoorzitting met intergouvernementele organisaties georganiseerd. Op basis van al die informatie voert het Comité ten slotte een constructieve dialoog met de regeringsdelegatie. Die duurt meestal twee keer drie uur. Ten slotte formuleert de country rapporteur, op basis van de lezing van het rapport en de analyse van alle informatie conceptslotaanbevelingen. Deze eerste versie wordt gelezen en becommentarieerd door de overige leden van de taakgroep. Een tweede concept gaat naar het volledige Comité en wordt daar achter gesloten deuren besproken. Hier maken de leden een selectie van de aanbevelingen waarover de staat al na een jaar opnieuw moet rapporteren.

Ook de simplified reporting procedure komt aan bod. In die nieuwe procedure ligt het initiatief niet meer bij de staat maar bij het Comité. Dat begint met het opstellen van een list of issues prior to reporting. Op basis van die lijst stelt de staat haar rapportage op. Dit betekent wel een zwaardere last voor het Comité, omdat meer studie en onderzoek wordt verlangd om de list of issues op te kunnen stellen voordat de staat een rapport heeft geschreven.tering er één van is, hoort een toezichthoudend comité. Dit comité bestaat uit onafhankelijke personen en ziet toe op de naleving van het verdrag. Een van de belangrijkste instrumenten die zij daarvoor tot hun beschikking hebben, is de rapportageverplichting van de verdragsstaat. Iedere verdragsstaat moet namelijk om de vier of vijf jaar rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot de naleving van het verdrag.

De heer Flinterman benadrukte dat de totstandkoming van concluding observations een zorgvuldige procedure is. Daarbij hebben de leden van de comités veel ervaring met verschillende landen. Dat is van belang, omdat aanbevelingen het meeste effect hebben als ze toegespitst zijn op de specifieke nationale situatie. Het politieke belang van concluding observations moet niet worden onderschat. Nederland kan als voorbeeld dienen, door serieus aandacht te geven aan de naleving van de aanbevelingen. Hij uitte zijn hoop dat de bijeenkomst van vandaag het begin zal zijn van een lange traditie van bespreking van aanbevelingen van verdragsorganen.

Uit de zaal werd de vraag gesteld hoe wordt omgegaan met feitelijke onjuistheden in concluding observations en of dergelijke onjuistheden de boodschap van comité’s afzwakt. De heer Flinterman legt uit dat de concluding observations naar de ambassade van de betreffende verdragsstaat worden gestuurd, waarna deze 24 uur krijgt om feitelijke onjuistheden te corrigeren.

Workshop 1: vreemdelingenbewaring

De workshop over vreemdelingenbewaring had betrekking op de aanbeveling van het VN-Comité tegen Foltering om het regime voor vreemdelingenbewaring niet strafrechtelijk, maar bestuursrechtelijk in te richten. Femke Hofstee-van der Meulen (Inspectie Veiligheid en Justitie) leidde het onderwerp in door de bevindingen van de Inspectie Veiligheid en Justitie op het terrein van vreemdelingenbewaring te schetsen. In 2013 deed de Inspectie onderzoek naar de zelfmoord van Aleksandr Dolmatov.  Uit het onderzoek kwam naar voren dat de heer Dolmatov niet vast had moeten zitten, dat de medische zorg onvoldoende was en dat informatiesystemen niet op elkaar aansloten. De belangrijkste conclusies van dat onderzoek zijn dat de mens een nummer is geworden en de organisaties niet in staat zijn over de eigen grens heen te kijken.

De omstandigheden van de zelfmoord van dhr. Dolmatov waren aanleiding voor het conceptwetsvoorstel Terugkeer en vreemdelingenbewaring. Dit wetsvoorstel werd toegelicht door Edwin Brijder (ministerie Veiligheid en Justitie). Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is een humaner kader, in een bestuursrechtelijk regime en in zijn algemeenheid minder detentie van vreemdelingen. Het ultimum remediumkarakter van detentie  is uitgangspunt van dit voorstel. Verder voorziet het wetsvoorstel in een regimedifferentiatie, waarbij een verblijfsregime met minder beperkingen uitgangspunt is, maar de mogelijkheid wordt gecreëerd om een vreemdelingen in een beheersregime met meer beperkingen te plaatsen. De heer Brijder lichtte toe wat de stand van zaken van het wetsvoorstel is: de adviezen die het ministerie heeft ontvangen over het conceptwetsvoorstel worden bekeken en verwerkt. Vervolgens zal het voorstel via de Ministerraad naar de Raad van State worden gezonden voor advisering. Waarschijnlijk zal het wetsvoorstel in het najaar aanhangig worden gemaakt bij de Tweede Kamer.

De deelnemers spreken over het beginsel van ultimum remedium. Dit uitgangspunt wordt verwelkomd. Wel hebben enkele deelnemers kritiek op grensdetentie, waarbij dit beginsel geen rol speelt. Voor kwetsbare groepen, zoals kinderen, is het beginsel van ultimum remedium zo mogelijk nog belangrijker. Verder is de beslissing tot al dan niet plaatsing in detentie, waar dit beginsel op ziet, volgens enkele deelnemers onvoldoende verankerd in de wet. Ook is onduidelijk hoe wordt omgegaan met de inzet van (lichtere) toezichtmaatregelen als alternatief voor detentie. Die worden nu beperkt ingezet en het voorstel bevat daarover geen regels. In zijn algemeenheid zeggen een aantal deelnemers dat voor de uitwerking van het voorstel wordt verwezen naar lagere regelgeving, die nu nog niet bekend is. Hoe de praktijk er uit zal zien, is daarom nog ongewis, zo stellen enkele deelnemers.

Het nut en de noodzaak van de regimedifferentiatie is besproken. Het verblijfsregime biedt dagbesteding en minder uren op cel. Leidend voor plaatsing in het beheersregime is het gedrag van de vreemdeling. Bij binnenkomst komt echter iedereen maximaal twee weken in dit regime, tot duidelijk is in welk regime zij geplaatst moeten worden. Enkele deelnemers zetten vraagtekens bij die keuze om vreemdelingen standaard bij binnenkomst in het strengere beheersregime te plaatsen, zonder dat hun gedrag daartoe aanleiding geeft. Dit geldt temeer bij grensdetentie, nu de termijn van het beheersregime bij binnenkomst (maximaal twee weken) overeenkomt met de gehele termijn van grensdetentie. Logischer zou het volgens verschillende deelnemers zijn om bij binnenkomst zo min mogelijk beperkingen toe te passen en pas als er aanleiding toe is, ordemaatregelen toe te passen. Dat kan ook binnen het normale regime, zonder dat daarvoor overplaatsing naar een beheersregime voor nodig is.  Ook merkten deelnemers op dat uitgangspunten overgenomen zijn uit de Penitentiaire Beginselenwet in het nieuwe conceptwetsvoorstel, zodat het regime nog steeds gebaseerd is op het strafrecht. Bovendien zijn de locaties (penitentiaire inrichtingen) waarin vreemdelingenbewaring wordt uitgevoerd nog dezelfde. Maar deelnemers beargumenteren ook dat beperkingen inherent zijn aan detentie.

Workshop 2: stroomstootwapens

De workshop over stroomstootwapens werd ingeleid door Harmen van Dijk (ministerie Veiligheid en Justitie), Charles van Amerongen (Nationale politie) en Otto Adang (Politieacademie). Van Dijk en Van Amerongen lichtten de werkwijze van de Tasers toe. Zo maakten zij het onderscheid tussen voltage en amperage uit: een hoog voltage is niet gevaarlijk, een hoog amperage wel. Bij Tasers wordt gebruik gemaakt van een hoog voltage, maar een zeer laag amperage. De Taser blokkeert het zenuwstelsel waardoor het lichaam verstijft. Tegelijkertijd wordt het gebruik van de wapens  gemonitord door een chip die in de Taser zelf zit, die alle handelingen registreert. Van Dijk wees op de voordelen van de Taser: deze werkt niet op basis van pijn, hij werkt risicoverkleinend bij personen die fysiek sterk zijn en bij correct gebruik is het risico op letsel klein. Toch zijn er ook risico’s: de pijltjes van de Taser kunnen op kwetsbare delen van het lichaam terecht komen, iemand kan ongelukkig ten val komen, en er kunnen problemen met de ademhaling optreden als de Taser ingezet wordt tegen iemand die grote hoeveelheden alcohol of drugs heeft ingenomen. Het is volgens de inleiders een goed middel, mits er goede training voor wordt gegeven en het wapen goed gebruikt wordt.

De heer Adang plaatst de discussie over de Taser in meer historisch perspectief, door de discussie over de pepperspray in herinnering te brengen. Indertijd was men zeer enthousiast over de pepperspray, maar naar verloop van tijd werd duidelijk wat de nadelen zijn. Hij wijst op de noodzaak om een compleet beeld te krijgen, door niet alleen het wapen (effectiviteit, invloed van omstandigheden) in beeld te hebben, maar ook het doelwit (de kwetsbaarheid), de gebruiker (opleiding, mentale weerbaarheid) en de context. Ten slotte stelt hij een meer overkoepelende vraag: wat voor soort politie willen wij hebben en welke bewapening past daarbij?

De deelnemers spraken onder andere over de mogelijkheid om de Taser uit te rusten met een camera, waar in Australië al gebruik van wordt gemaakt. Aan de ene kant is dat een mooi controlemiddel, dat eventueel preventieve werking kan hebben omdat de verdachte weet dat hij gefilmd wordt. Toch kleven er ook nadelen aan, omdat deze ‘Tasercam’ een vertekenend beeld kan geven. Hij begint namelijk pas met opnemen als de Taser gebruikt wordt. Daardoor staat het verhaal voorafgaand aan het gebruik niet op beeld.

Ook bespreken de deelnemers de vorm van een eventuele pilot om de Taser op te nemen in de basisuitrusting van de politie. Hierbij is het niet noodzakelijk dat iedere politieambtenaar over het wapen zal beschikken. Denkbaar is dat een specifieke ondersteuningsgroep, zoals hondengeleiders, de Taser zullen krijgen. Ook zal niet alleen de ‘hoe’-vraag aan bod moeten komen in de pilot, maar ook de ‘of’-vraag: is het eigenlijk wel wenselijk om de Taser breder te verspreiden onder de politie?

Workshop 3: mensenrechten in de geestelijke gezondheidszorg

Doel van de workshop over mensenrechten in de geestelijke gezondheidszorg was om de mogelijke alternatieve maatregelen voor dwangtoepassing en gedwongen opname in kaart te brengen. Math Gulpers (Verpleeghuis Lückerheide) leidde het onderwerp in met zijn onderzoek naar het gebruik van vrijheidsbeperkende middelen in verpleeghuizen. Hij ontwikkelde de EXBELT-methode, dat als doel heeft om vastbinden (fixatie) van bewoners te verminderen. Essentieel voor de methode is dat het bestuur van een verpleeghuis het vastbinden verbiedt en de verandering actief ondersteunt. Resultaten van het landelijk onderzoek lieten een vermindering van 50% van het aantal fixaties zien. Tegelijkertijd was er ook sprake van een afname van andere vrijheidsbeperkende middelen en ontstond geen toename van dwangmedicatie of valincidenten.

De tweede inleider, Gert Schout (VUmc), is projectleider Eigen Kracht Conferenties. Deze Eigen Kracht Conferenties hebben als doel het voorkomen of verkorten van gedwongen opname. Een Eigen Kracht coördinator organiseert een bijeenkomst voor een persoon voor wie gedwongen opname dreigt. Tijdens deze bijeenkomsten maakt het sociale netwerk - familie en vrienden - een plan om dreigend gevaar voor de patiënt of omgeving af te wenden en daarmee gedwongen opname te voorkomen. Dit plan wordt voorgelegd aan de hulpverleners die beoordelen of het plan voldoende veiligheid biedt. De GGZ is vervolgens de behandelaar, maar het sociale netwerk biedt de steun om de tijd door te komen. Het project bevindt zich nog in de beginfase waardoor het nog te vroeg is om conclusies te trekken.

De deelnemers spraken over de crisiskaart. Dit is een fysieke kaart die mensen bij zich dragen en waarop zij aangeven wat ze willen als er iets gebeurt. De hulpverlener kan er echter voor kiezen de voorkeur van de cliënt, bijvoorbeeld voor plaatsing in een specifieke locatie, naast zich neer te leggen. Mogelijk zouden ervaringsdeskundigen een rol kunnen spelen om de acceptatie van de crisiskaart vorm te geven. Ervaringsdeskundigen vervullen in GGZ-teams nogal eens de rol van mediator, tussen cliënten en verpleegkundigen in.

Als alternatief voor dwang wordt ook het opschalen van zorg genoemd. Mensen die extra zorg nodig hebben worden dan in een afdeling met intensievere begeleiding geplaatst in plaats van dwang toe te passen.

Veel initiatieven om dwang terug te dringen vinden plaats in de vorm van een project. Deze initiatieven zouden ook na afloop van de projecten voortgezet moeten worden: het risico om in oude gewoontes te vervallen en dwang toe te passen blijkt in de praktijk groot. Borging in normen en standaarden is dan ook essentieel.

De deelnemers bespreken hoe het kan dat alternatieven niet toepast worden, als ze zo simpel kunnen worden ingevoerd. De veelheid aan initiatieven tegen dwang worden te weinig gebundeld. Ook de financiering speelt een belangrijke rol. Maar het belangrijkste lijkt een mentaliteitsverandering te zijn: zorgverleners en bestuurders zouden structureel dwangtoepassing moeten terugdringen, in plaats van alleen tijdens projecten, pilots of onderzoeken. Ook zou de beslissing om dwang toe te passen via de rechter of de overheid moeten lopen, in plaats van dat een hulpverlener daarover beslist en achteraf het oordeel van de rechter kan worden ingeroepen. In de Wet Zorg en Dwang krijgt de rechter geen grote rol. Daar zou verandering in moeten komen.

Verder lezen

De aanbevelingen van het VN-Comité tegen Foltering en andere VN-Comités vindt u op www.mensenrechtenkwesties.nl.